中国的执政地位决定了党内监督在党和国家监督管理体系中居于首要位置，发挥主导作用，是实现权力监督制约的决定性因素。党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。因此，对党内监督制度进行深入研究，探究发展规律，分析现实问题，并寻求切实可行的解决方案，对于构建权威高效的党和国家监督管理体系具备极其重大意义。
党内监督是一个语义宽泛，内涵丰富，且不断演进的政治概念。在不同国家、政党、时代、情境中，其含义也不完全一样。《中国党内监督条例》（2016）在“总则”以要素列举的方式，对党内监督的目的和依据、指导思想、根本原则、监督内容、监督主体与客体、监督方式、监督管理体系等进行了明确规定。这为“党内监督”概念勾画出了较为清晰的边界。据此，我们可知“党内监督”是指，为坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，党的组织、专责机关和党员等主体，依据党章和党内法规，依规定程序及方式，对党员和党的组织及其活动进行规范的行动，以及形成的运作模式与政治惯例的总和。
加强对党内监督规律的研究是推动监督工作持续不断的发展的重要方法。党的十八大以来，党内监督研究呈现出爆发式增长。这些研究大多分布在在以下四个方面。一是党内监督的历史考察与经验启示研究。许耀桐（2016）发现，马克思和恩格斯创立第一个组织者同盟时，就已经提出党内监督。王进芬（2019）追溯了列宁关于加强党内监督的理论逻辑和制度设计。丁俊萍与廖义军（2018）、李景平与曹阳（2019）梳理总结了中国成立以来中国党内监督的历史经验和时代创新。二是党内监督思想的研究。颜佳华与王张华（2019）认为和习在党内监督思想上一脉相承。赵颖（2020）梳理了习关于党内监督的重要论述和思想。曲青山（2016）认为民主集中制是党内监督制度的核心要义。三是对新时期以来党内监督制度的创新与成效的研究。潘盛洲（2016）指出《中国党内监督条例》是新形势下加强党内监督的根本遵循。赵璐（2016）、陈东辉（2017）、潘春玲（2019）、郑超华（2020）等从不同角度对新时代以来党内监督制度的新发展进行了考察与研究。四是关于党内监督中有一定的问题，以及怎么样提高监督实效的对策研究。任建明（2017）总结了党内监督制度的创新与突破，指出当前存在组织监督不适用于权力顶层、民主监督较弱等问题。王翠芳（2014）、罗重一与张楠（2014）、佟玉华（2016）、纪中强（2017）、李景治（2017）、蔡文华（2017）等从全面从严治党、强化党内监督重点指向等方面对进一步改革和完善党内监督机制进行了探讨。已有研究成果涉及党内监督的每个方面，一些成果和见解还很有深度，为后续研究提供了重要参考。但囿于有关的资料获取很难，现有研究对党内监督制度演进历程中的关键时期（Conjunctures）及其影响都没交代清楚。鉴于此，本文系统梳理了改革开放以来党内监督制度的演进历程，从制度主义视角着重分析对制度演进路径产生重要影响的关键时期，总结时代特征并提出发展建议。
中国历来格外的重视党内监督。党的十一届三中全会后，鉴于“”的沉痛教训，中央将扩大民主、接受监督的问题提上议事日程。1980年2月，《关于党内政治生活的若干准则》要求“加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督”。1986年9月，《中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》要求“严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到一定效果的监督”。1987年7月，中央纪委制定改革开放以来首个党内监督专门法规《中央委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定》，明确“纪检机关在党内监督方面是责无旁贷的”，“党内纪律监督的重点，是各级党员领导干部，特别是主要领导干部”。1990年3月，《中央关于加强党同人民群众联系的决定》首次提出拟定党内监督条例。随后，中央纪委会同中央组织部组成条例起草小组，在提出初稿（1991年稿）后工作暂停。1994年9月，《关于加强党的建设几个重大问题的决定》再次要求制定党内监督条例。1995年12月，条例起草小组再次开始工作。1997年2月，中办转发《关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》，对巡视、报告同级党委（党组）事项、报告下一级党委（党组）事项、干部任免、纪委干部任免等五项制度进行明确规定，有力推动了党内监督制度的发展。经过几年的工作，条例起草小组提出草稿（2000年稿），但由于党内意见不一致，条例出台时机尚不成熟。2001年9月，《中央关于加强和改进党的作风建设的决定》要求“必须加强党内监督……抓紧制定中国党内监督条例”。2002年11月，十六大党章首次将逐渐完备党内监督制度纳入党建四项基础要求；中央纪委向党的十六大的工作报告中提出制定中国党内监督条例。2003年1月，成立了由中央纪委牵头，有中办、中组部、中央政研室和中央党校有关参加的条例起草工作领导班子，中央直接领导起草工作。2003年2月，在十六届中央纪委二次全会上指出：“要逐步发展党内民主，加强对领导干部行使权力的制约和监督。要按照十六大提出的建立结构符合常理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，大力加强权力监督制度和机制建设。”；中央纪委全会工作报告要求抓紧制定中国党内监督条例。经过十个月的紧张工作，首部党内监督条例《中国党内监督条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）在2003年12月31日正式印发。
《条例（试行）》是党内监督理论与实践发展的必然产物，标志着党内监督工作进入了制度化、规范化的阶段。
《条例（试行）》为党内监督制度建设和工作开展提供了坚实的基础制度。此后，中央围绕《条例（试行）》逐步构建起一整套党内监督制度体系。2004年9月，《中央关于加强党的执政能力建设的决定》要求把权力运行置于有效的制约和监督之下，认真贯彻党内监督条例，逐步加强党内监督。2005年1月，《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》对切实加强党内监督提出明确且全面的要求。2008年6月，《建立健全惩治和预防腐败体2008—2012年工作规划》进一步细化党内监督方面的有关要求。2009年9月，《中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》要求坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力。
《条例（试行）》颁布施行以来，对加强党内监督、维护党的团结统一发挥了非消极作用。随着形势任务发展变化，条例与新实践新要求不相适应的问题显现出来。因此，修订《条例（试行）》工作被提上议程。2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》提出：“健全权力运行制约和监督管理体系。修订《中国党内监督条例（试行）》，进一步健全监督机制，拓宽监督渠道，强化监督力量。”2013年12月，《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》提出修订《条例（试行）》。2016年2月，中央政治局作出修订《条例（试行）》的决定。随后，文件起草组成立，修订工作真正开始启动。3月，中央发出《通知》征求关于修订《条例（试行）》的意见。10月，党的十八届六中全会审议通过修订的《中国党内监督条例》（以下简称《条例》）；10月27日，《条例》正式印发。《条例》将《条例（试行）》以来尤其是党的十八大以来，党内监督工作中的新发展新经验，以党内法规的形式予以固化；标志着党内监督工作进入新的发展阶段。2017年10月，十九大党章将“逐渐完备党内监督管理体系”纳入党建五项基础要求。2019年1月，《中央关于加强党的政治建设的意见》要求“党的各级纪委要逐步强化党内监督专责机关的职能定位，全面监督执纪问责，坚决维护党章党规党纪的严肃性和权威性。”2022年10月，习在中国第二十次全国代表大会上的报告中指出：“健全党统一领导、全方面覆盖、权威高效的监督管理体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对‘一把手’和领导班子监督实效。发挥政治巡视利剑作用，加强巡视整改和成果运用。落实全面从严治党政治责任，用好问责利器。”由此看，党的十八大以来，党内监督制度不断地得到充实和完善。
在党内监督制度演进历程中，党内监督制度呈现的特征主要有两个方面：一是党内监督制度在纠偏后慢慢的提升，包括：反思“八九”，决定制定党内监督条例；吸取党员领导干部违纪违法案件教训，形成党内监督五项制度；针对现实问题，创新发展党内监督制度；总结反腐败斗争经验，修订党内监督条例。二是党内监督制度突出强化政治监督。
反思“八九”，决定制定党内监督条例。1990年3月，党的十三届六中全会在深刻总结“八九”教训的基础上，作出《中央关于加强党同人民群众联系的决定》，明白准确地提出了一系列重大举措。其中，在“对各级领导机关和领导干部必须加强监督”的要求中，首次明白准确地提出建立和完善党内监督，中央委员会要会同中央组织部拟定党内监督条例。尽管后来在贯彻落实过程中出现了一些曲折，但制定党内监督条例的方向和要求始终未变，并最终得到了落实——《条例（试行）》于2003年12月31日正式颁布。
吸取一些党员领导干部违纪违法案件的教训，形成党内监督五项制度。1995年4月，“、王宝森案”暴露出党内监督方面存在着巨大风险。1995年4月5日，北京市政府常务副市长王宝森畏罪自杀；27日，北京市委书记引咎辞职。为吸取该案件的教训，加强纪委对党政领导干部的监督，健全党内监督机制，1996年1月，十四届中央纪委六次全会要求逐步加强和健全党内监督机制，提出党内监督五项制度：一是到地方和部门巡视；二是纪委发现同级党委（党组）或其他的成员有违反党的纪律的情况，有权进行初步核实；三是纪委（纪检组）接到对下一级党委（党组）成员的检举控告，必须报告上一级委员会；四是地方和部门主要领导干部的提拔任用，应征求同级纪委（纪检组）意见；五是各级纪检监察机关领导干部的提名、任免……必须事先征得上级纪检监察机关的同意。党内监督五项制度明确赋予纪委一些必需的制约和监督权力，是党内监督制度建设的重大进展。
针对现实问题，创新发展党内监督制度。2000年7月，中央主要领导明确指示中央纪委和中央组织部认真研究腐败屡禁不止的原因，并提出对策。在直接领导下，中央纪委组织专门力量经过两个月的调研，撰写并向党中央呈送了《关于进一步加大反腐败斗争力度建议的报告》，也称“十七条建议”。2000年12月，十五届中央纪委五次全会报告吸收十七条建议，有明确的目的性地提出一系列关于加强党内监督制度的改革举措。其中，包括行政审批制度、财政制度、干部人事制度等开创性政治体制改革举措，时至今日依然发挥着及其重要的作用。这些都是由中央纪委首次提出并推动落实的。“十七条建议”及其所形成的中央纪委全会工作报告，一是对当时党风廉政建设和反腐败斗争形势进行了深刻分析；二是提出了一整套契合实际的举措，有力地推动了党内监督制度的创新发展；三是鲜明体现并发挥了党内监督在党和国家监督管理体系中的主导作用。
总结反腐败斗争经验，修订党内监督条例。针对党的十八大前党内不少对“”问题忧心忡忡，习精确指出，“打铁还须自身硬”，从贯彻落实中央八项规定开始，正风肃纪反腐，打虎拍蝇猎狐，以前所未有的勇气和定力将党风廉政建设和反腐败斗争不断引向深入。随着反腐败斗争不断深化，一系列触目惊心的大案要案被查处，由此也暴露出党内监督制度与形势任务不相适应的问题。因此，中央政治局决定修订《条例（试行）》，将新时代全面从严治党的新要求新举措体现在党内监督条例中。制度合为时而建，规矩合为事而立。党内监督制度建设正是在总结新时代反腐败斗争经验的基础上，取得重大进展，持续不断的发展完善的。
强化政治监督，是新时代党内监督制度最突出的特征。政治监督不是凭空提出的，它根植于全面从严治党的伟大实践，具有坚实的理论、制度和实践基础。在全面从严治党实践中，我们一开始就将解决党内很多问题高度概括到加强党的政治建设上来，强调全面从严治党首先要从政治上看，不能只讲腐败问题、不讲政治问题。2014年12月，中央政治局会议审议通过中央纪委《关于严重违纪案的审查报告》。其中，案件反映出的腐败问题与政治问题交织现象极其严重，触目惊心。因此，2015年1月，习在十八届中央纪委五次全会上特别强调：“坚持党的领导，首先是要坚持党中央的集中统一领导，这是一条根本的政治规矩。”此后，党的十九大、二十大报告都着重强调严明政治纪律和政治规矩，并要求推进政治监督具体化、精准化、常态化。2023年1月，习在二十届中央纪委二次全会上强调，“要以有力政治监督保障党的二十大决策部署落实见效。政治监督是督促全党坚持党中央集中统一领导的有力举措，要在具体化、精准化、常态化上下更大功夫”，为新时代加强政治监督指明了方向。新时代以来，中央以强化政治监督为重点，健全完善党和国家监督管理体系，大多数表现在：一是强化政治监督意识；二是健全完善协同监督机制；三是把政治监督贯穿监督执纪问责和监督调查处置全过程；四是聚焦监督“关键少数”。
纵观党内监督制度的演进历程，我们正真看到党内存在问题积累到某些特定的程度特别是非常严重程度时，往往也是到了解决它的时候。以问题导向倒逼问题的解决，既是深刻的现实教训，也是重要的历史经验。更加直接指出：“错误和挫折教训了我们，使我们比较地聪明起来了，我们的事情就办得好一些。”革命战争年代是这样，和平建设时期也是这样；经济建设是这样，党的建设也是这样。党内监督制度的演进清楚表明了，中国具有加强自身建设的政治自觉和历史主动精神；另一方面也反映了因特殊事件诱致变迁的因素存在——通过深刻总结历史经验教训、察觉缺陷纠正偏差后慢慢的提升并赢得胜利。
以习为核心的党中央立足中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署，对坚持和完善党内监督管理体系、强化对权力运行的制约和监督作出重大制度安排。2013年11月，党的十八届三中全会通过了新时代全面深化改革的纲领性文件《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。其中，强化权力运行制约和监督管理体系部分为新时代党内监督改革指明了方向——加强权力制约和监督；落实党风廉政建设“两个责任”；推动纪委双重领导体制改革；落实派驻和巡视“两个全覆盖”；健全改进作风常态化制度。《条例》和党的十九大报告都要求发挥三种类型监督作用：一是强化自上而下的组织监督；二是改进自下而上的民主监督；三是发挥同级相互监督作用。
从改革举措上看，本轮改革既强化“组织监督”，又强调“同级监督”。一方面，新时代严峻复杂的反腐败斗争形势任务对党内监督制度改革思路产生直接而深刻的影响。因而，中央高度强调坚持问题导向、目标导向、结果导向，并将反腐意图和具体实际的要求体现在条例修订中。另一方面，“组织监督”与党的组织“基因”逻辑完全一致，运作模式高度适配。因而，“组织监督”相关改革措施推进顺利，运作顺畅，见效迅速。
从改革成效上看，本轮改革有力保障了以治标为主，为治本赢得了时间，反腐败斗争目标实现，并为后续一体推进“三不腐”标本兼治战略打下坚实基础。这大多数表现在七个方面：一是纪检双重领导体制具体化程序化制度化；二是派驻监督实现全覆盖；三是巡视监督实现全覆盖；四是执纪审查成效显著；五是问责工作进展明显；六是党的作风建设焕然一新；七是省部级以下的同级监督取得实质性进展，各级纪委和派驻机构的独立性提升，对同级党委成员的监督明显加强。尽管本轮党内监督改革取得了切实进展和很明显的成效，但仍有一些难题亟待解决。在今后的深化改革中，建议着力做好以下五个方面工作。
党内监督制度改革的着力点在于强化组织监督。从监督体制纵剖面来看，自上而下的监督得到一定效果加强；但从横剖面来看，监督主体协同不足等问题亟待解决。一是“两个责任”贯通协同不足。一些党委落实“主体责任”不力，甚至把制度建设、思想教育工作也推给纪委监委。二是纪检监察机关内部配合不够，外部协同不足。一些纪委常委会统筹工作力度不大、方式方法不多，导致各部门、各条线工作协同配合乏力。三是党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督缺乏动力，作用没有明显体现。因此，下阶段，有关部门可以推广上海经验“四责协同”模式，将两个责任进一步细化，把党委主体责任、纪委监督专责、党委书记第一责任和班子成员“一岗双责”的横向协同协作与纵向压力传导结合起来，构建形成主体明晰、有机协同、层层传导、问责有力的全面从严治党责任落实机制；加强纪委常委会统筹机制，优化纪委各部门的横向协同，把党风政风、监督检查、审查调查与制度建设、预防腐败、廉政教育和廉洁文化建设等监督诸元有机结合，形成合力，实现“三不腐”齐头并进。
反腐败的核心问题是制约和监督权力。加强权力制约是党内监督制度建设的内在要求，也是健全完善党和国家监督管理体系的题中应有之义。本轮党内监督改革中，对自上而下的权力监督着墨甚多，但对平行权力互相制约的规定和保障相对不足。权力制约与监督相辅相成，不可或缺。因此，下阶段，有关部门应加强完善权力制约和监督制度，形成结构符合常理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。一是科学配置和合理分解权力。科学配置各级主要领导干部职责权限；对重要部位和环节的权力进行分解，形成以权制权的制衡机制，使权力结构既相互协调又相互制约。二是加强权力运行程序制度建设。健全规范权力行使的程序性法规，以制度规范权力行使。三是根据“党务公开”和“五公开”要求，进一步加大信息公开和权力公开范围。权力运行过程公开透明，接受社会监督，才能实现对权力的有效监督制约，降低腐败事件的发生，把权力关进制度笼子的同时，还要让权力在阳光下运行。
党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。党的十九大报告要求“改进自下而上的民主监督”，其中也包括党内民主监督。当前，民主监督是党内监督管理体系的主要短板，未来亟待发展。《条例》规定了六类监督主体：党中央、党委（党组）、纪委、工作部门、基层组织和党员。《条例（试行）》关于党委委员、纪委委员、党的各级代表大会代表的有关法律法规，被《条例》融入各级党组织有关法律法规之中。如此，强化了各级各类党组织在党内监督中的作用，但限制了党委委员、纪委委员、党代表等作为相对独立个体在党内监督中的行动空间，某些特定的程度上限制了党内民主监督功能。尽管新时代强化组织监督有其客观的时代背景，但民主监督在党内监督管理体系中处于基础地位，对组织监督和同级监督能起到支撑作用。党要健全完善党内监督管理体系，就必须切实加强党内民主监督。因此，党要规范并强化党员监督地位，树立党员民主监督主体意识，使“落实党内民主制度，保障党员权利”见实效；要发挥好党的各级代表大会的民主监督功能。
“一把手”是“关键少数”中的“关键”——权力集中、责任重大、岗位重要，监督难度大。“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”现象，长期存在。中央为此专门制定《中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，要求加强自上而下组织监督、加强领导班子成员互相监督、发挥纪委监委监督专责机关等方面的工作。当前，自上而下对“一把手”组织监督和纪委监委的专责监督有所加强，但平级之间对“一把手”权力的有效制约仍然不足。在持续高压态势下，各级领导班子成员尤其是“一把手”腐败增量仍有发生。破解这一监督难题，一方面“一把手”要习惯在受监督和制约的制度环境中工作，另一方面也一定要注意平衡好监督制约和担当任事之间的关系。因此，党在下阶段：一是要加大“一把手”相关信息公开力度；二是要构建“一把手”权责对等制度，明确与其职位相当的权力清单和运行规范；三是要健全平行的权力制约机制，使同级相互监督更好地发挥作用。
系统观念是具有基础性的思想和工作方法。党中央统一部署形成了以党内监督为主导的“内四、纵五、外九”党和国家监督“大格局”。“内四”指纪律、监察、派驻、巡视四项监督。“纵五”指党中央集中统一领导下的党内五类监督主体的监督。“外九”指人大、民主、行政、司法、审计、财会、统计、群众和舆论等九类监督。2023年1月，二十届中央纪委二次全会要求“发挥党内监督主导作用，促进党内监督与人大监督、民主监督……有机贯通、形成合力”。党和国家要构建好监督管理体系的“大格局”，就一定要坚持系统观念，发挥好党内监督主导作用，并统筹各类监督有机贯通、相互协同。因此，党在下阶段：一是要适时修订《条例》。《条例》是关于总体设计的统括性法规，如同党内监督制度体系的“设计蓝图”。一方面，新一轮修订要将实践新经验及时固化为法规，既保障党内监督工作的开展，更有助于促进党和国家监督管理体系发展。另一方面，新旧两版条例在制度设计上各有千秋——《条例(试行)》突出十种监督方式，《条例》突出六类监督主体。新一轮修订应注意吸收两版条例的优点，使制度不断健全完善。二是要充分的发挥党内监督主导作用，促进监督管理体系贯通协同。执政党的内部监督有着非常明显溢出效应——党内监督与其他监督方式之间并不是平等并列关系，而是居于党和国家监督管理体系的首要位置，发挥关键作用。因此，一定要坚持系统观念，在“1+9”框架下更好地发挥党内监督主导作用，才能推动完善各类监督贯通协调，使监督工作在党和国家治理中发挥出更积极的作用。
党内监督制度只有不断适应形势发展，才能更好地把权力关进制度的笼子。未来，我们希冀党内监督改革能不断深化，走出一条具有中国特色的社会主义监督道路，交出一份让权力受到有效监督制约的中国答卷。
【作者：李雪勤、王冠。其中李雪勤系长安街读书会成员、中央纪委研究室原主任】
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